правовое оформление военных реформ
Подписаться на раздел|
Современные проблемы определения направлений реформирования военной организации Российского государства Глухов Евгений Александрович, кандидат юридических наук, доцент Военное строительство относится к тем областям государственной жизни, в которых необходима наиболее полная правовая регламентация. Нормы военно-административного права регулируют отношения, возникающие в области военного управления, и в качестве главного объекта изучения имеет управление и все отношения, связанные с военным управлением. Следовательно, военно-административное право – это, по сути, правовая оболочка военного управления, управленческой деятельности, процесса управления и его организации (структуры). Военно-служебные отношения характеризуются повышенной степенью правового регулирования, формализацией и регламентированностью всех сторон деятельности их субъектов. Четкая регламентация компетенций вносит элемент предсказуемости и стабильности работы системы управления, тем самым достигается единообразие и согласованность действий всего личного состава [6, С. 71 – 82]. В Основах государственной политики по военному строительству на период до 2010 года, утвержденных распоряжением Президента Российской Федерации от 7 августа 2002 г. № Пр-1428, отмечалось, что планирование военного строительства, строительства и развития всех компонентов военной организации государства необходимо осуществлять на основе методов программно-целевого планирования. При этом структуры войск и воинских формирований следует развивать в направлении придания им большей маневренности и мобильности, обеспечения устойчивости от воздействия высокоточного оружия и нетрадиционных средств воздействия, прежде всего информационного. А в качестве результирующей задачи определено «создание эффективной военной организации, рациональной по структуре, составу и численности, обладающей высоким уровнем профессионализма и морально-психологической подготовки личного состава, прочной материально-технической и социальной базой, оснащенной современными образцами ВВСТ, готовой и способной гарантированно обеспечить военную безопасность государства». Для достижения заданных целей планируются и проводятся различного масштаба военные реформы. 14 октября 2008 года бывший министр обороны Российской Федерации А.Э. Сердюков на закрытой коллегии Министерства обороны России заявил о начале проведения очередной военной реформы. «Придание нового облика Вооруженным Силам» планировалось провести в три этапа с 2008 по 2020 годы. Одним из существенных совершенных преобразований реформы стало изменение структуры Вооруженных Сил РФ и модели ее управления . Напомним наиболее значимые мероприятия данных преобразований: Среди прочего было заявлено о переходе от четырехзвенной системы управления на стратегических направлениях: «военный округ – армия – дивизия – полк» к трехзвенной «военный округ – оперативное командование – бригада». Соответственно, было сокращено множество дивизионных структур, укрепленных районов, полки и дивизии сведены в бригады. Количество военных округов было сокращено с 6 до 4, им были оперативно подчинены все воинские формирования сил общего назначения, дислоцируемые на территории военного округа [4, С. 149 – 170]. Впоследствии, в декабре 2014 года Северный флот также объявлен военно-административной единицей Российской Федерации и наделен полномочиями межвидового стратегического территориального объединения , т.е. по своему военному статусу стал обладать равными полномочиями с военным округом. Во всех военных округах в конце 2013 года сформированы «командования резерва» . Командующим войсками военных округов (Командующему Северным флотом) стали подчинены воинские формирования иных родов войск и видов Вооруженных Сил, дислоцированные на территории округа. Как следствие, существенно понизилась роль Главных командований видов ВС РФ и командующих родов войск ВС РФ в планировании жизнедеятельности и управлении воинскими формированиями соответствующих видов и родов войск на местах. Так, например, из 30 ранее возложенных на Главное командование ВВС задач (до начала реформы), к 2012 году осталось всего 5 второстепенных: (подготовка кадров, заказ новой техники, обеспечение миротворческих миссий и др.) . В период с 1 декабря 2011 по 1 августа 2015 года в составе Вооруженных Сил РФ существовал такой род войск как Войска воздушно-космической обороны. Впоследствии путем объединения с Военно-воздушными силами они трансформировались в новый вид Вооруженных Сил – Воздушно-космические силы . В 2010 году произошло объединение Тыла Вооруженных Сил и органов вооружения в единую структуру материально-технического обеспечения под единым руководством. Существовавшие до реформы в каждой отдельной воинской части две самостоятельные должности заместителя командира по тылу и заместителя командира по вооружению были сведены в одну должностную единицу заместителя командира по МТО. С 2016 года Минобороны России ведет работу по передаче хранимого ранее на военных складах и базах имущества, в первую очередь, ГСМ на хранение в производственно-логических комплексах . Конечно, перечень организационных мероприятий не ограничивается изложенными выше; были радикально сокращены или переформированы множество воинских частей и соединений, ликвидированы ряд военных учебных заведений, переданы органам местного самоуправления сотни военных городков и объектов недвижимости, сокращены более 200 тысяч должностей офицеров и прапорщиков , в составе Генерального штаба ВС РФ создан Национальный центр управления обороной и т.д. В целях ухода от сфокусированности на детали, автор пытался показать лишь наиболее значимые из структурных преобразований Вооруженных Сил РФ за последнее время. Итак, реформирование армии идет уже длительное время, продолжается оно и сейчас в части видоизменения структурных элементов военной организации и связей между ними. Постоянно идет поиск оптимальных вариантов результативности функционирования государственного механизма в сфере военного управления, и это вполне прогрессивная практика. Актуальность указанного подхода подтвердил и Президент Российской Федерации В.В. Путин, который подчеркнул, что важно совершенствовать систему управления военной организацией. Эта система должна быть современной, надёжной, многофункциональной. И, разумеется, при решении задач в области обороны следует наладить чёткое взаимодействие между силовыми структурами и органами власти всех уровней . По справедливому утверждению В.Ф. Савченко, одна из главных целей военного управления заключается в определении структуры, состава, численности и обеспеченности военной организации, каждого ее элемента, сохранении или изменении достигнутого уровня ее состояния в соответствии с предназначением и решаемыми задачами, упорядочении и поддержании режима деятельности, своевременном приведении ее элементов в новое состояние с учетом развития и изменения военно-политической и военно-стратегической обстановки [9, С. 50 – 58]. Соответственно, основным содержанием военного управления является определение целей и задач развития, жизнедеятельности, подготовки и применения военной организации государства, ее элементов, закрепления их в нормах права и далее – целенаправленная деятельность по их осуществлению [5, С. 20 – 33]. Для определения правового закрепления структуры и общего состава Вооруженных Сил РФ обратимся к действующему законодательству. В соответствии со статьей 11 Федерального закона «Об обороне» Вооруженные Силы Российской Федерации состоят из центральных органов военного управления, объединений, соединений, воинских частей и организаций, которые входят в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации и в войска, не входящие в виды и рода войск Вооруженных Сил Российской Федерации. Приведенная формулировка не очень точно отражает имеющуюся структуру Вооруженных Сил. Так, согласно приведенной выше норме закона в Вооруженных Силах имеются лишь центральные органы военного управления, а остальные структуры являются не органами управления, а воинскими формированиями, т.е. сами не являются органами военного управления. Однако, в действительности это не совсем так. Применяя методы технико-коррекционного толкования, проанализируем приведенные нормы закона «Об обороне». Любое крупное воинское формирование, говоря упрощенно, само состоит из органа его военного управления и подчиненных воинских формирований. Орган военного управления имеется в каждой самостоятельной военной организации, а для крупных воинских формирований, имеющих в подчинении другие самостоятельные воинские части, орган управления (обычно, штаб , командование) – сам является отдельной воинской частью. То есть аппарат управления армии, например, это – одновременно и отдельная воинская часть, и самостоятельный орган военного управления (штаб армии), и структурный элемент воинского формирования «армия». Вместе с тем, в законе эти составляющие сведены вместе. Поэтому, по мнению автора, было бы правильнее и точнее указать в данной статье закона формулировку: «состоят из … управлений объединений, управлений соединений, воинских частей и организаций». В действовавшем ранее одноименном Законе РФ от 24.09.1992 г. № 3531-1 «Об обороне» перечислялись большее количество видов воинских формирований. В частности, в самом тексте закона в качестве структурных единиц Вооруженных Сил были указаны органы управления, объединения, соединения, воинские части, учреждения, военные академии, институты и училища (абз. 1 ст. 11). Вместе с тем, и такое более подробное перечисление видов воинских формирований не отражало их полный перечень, оставались без внимания военные комиссариаты, военные представительства, военные предприятия и некоторые научные организации. В дальнейшем законодатель объединил все такого рода воинские формирования под наименованием «организации». К сожалению, исключена из текста действующего закона «Об обороне» и существовавшая ранее норма о невозможности вхождения в состав Вооруженных Сил подразделений и других формирований, деятельность которых не связана с предназначением Вооруженных Сил и обеспечением их жизнедеятельности. Что касается правомочий по изменению структуры военной организации, то здесь необходимо отметить следующее. В соответствии с пп. 11 п. 2 ст. 4 Федерального закона «Об обороне» структуру, состав Вооруженных Сил до объединения включительно утверждает Президент Российской Федерации. Управление же Вооруженными Силами осуществляет Министр обороны через возглавляемое им Минобороны России. К полномочиям министра обороны относится утверждение структуры возглавляемого ведомства, положения о центральных органах военного управления и иных подразделениях центрального аппарата, принятие решений о формировании, переформировании и расформировании воинских частей до (менее) полка включительно. Вполне естественно, что при перестройке состава военной организации (введение бригадной структуры вместо дивизионной и полковой, передачи большего количества полномочий военным округам), изменяются и командные связи между различными воинскими формированиями, и скорость прохождения управленческой информации. Как следствие, варьируется и эффективность управляющего воздействия, и результативность деятельности военной организации в целом. Дислокация объединений, соединений и воинских частей осуществляется в соответствии с их боевым предназначением и имеющимися возможностями (последние зависят, главным образом, от целевых задач, штатной численности и имеющихся на вооружении технических средств). Система органов, осуществляющих военное управление, создается применительно к основным звеньям организационной структуры Вооруженных Сил РФ [8, С. 121]. Структура органов военного управления и их подчиненность оформляется штатами военных организаций и документами боевого применения соответственно. Из анализа приведенных выше правовых норм следует, что у Президента России и у Министра обороны России имеются соответствующие полномочия по изменению структурных элементов военной организации. Но на основании чего указанные должностные лица принимают решения о такого рода реформировании? Ни в одном законодательном акте не раскрывается механизм проведения военных реформ. Ответ на данный вопрос можно обнаружить в подзаконных актах, в частности, в документах о компетенции Совета безопасности России. В соответствии с Положением о Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по военной безопасности к её компетенции отнесено в т.ч. рассмотрение Концепций (планов) строительства и развития Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, проектов нормативных правовых актов и иных документов, поступающих на имя Президента Российской Федерации, по вопросам обороны, оценка их эффективности и подготовка соответствующих предложений Совету Безопасности и федеральным органам исполнительной власти. Таким образом, Совет безопасности Российской Федерации является тем органом, который уполномочен рассматривать целесообразность, экономическую, социальную и военную стороны предлагаемых различными ведомствами изменений в структуру военной организации. По заявлению секретаря Совбеза РФ Н. Патрушева проект Концепции строительства и развития Вооруженных Сил будет представлен Президенту в конце марта 2020 года, затем силовые ведомства сформируют планы развития на ближайшее пятилетие . К сожалению, указанные функции появились у Совета безопасности РФ уже после начала военной реформы 2008 года. Здесь уместно отметить, что в 1998 г. Государственной Думой ФС РФ был принят законопроект «О военной реформе» , где были определены принципы военного строительства, а также цели, содержание и организация военной реформы. Однако данный законопроект был отклонен Президентом России, а впоследствии снят с рассмотрения. В дальнейшем законодательного акта, регламентирующего процесс реформирования военных структур, принято не было. А начатая в 2008 году реформа Вооруженных Сил, – как признал экс-начальник Генерального Штаба Вооруженных Сил РФ генерал армии Н. Макаров, – проводилась без предварительного научного обоснования . В среде военных экспертов данная реформа подверглась обоснованной критике. В силу закрытости и кулуарности процесса принятия решений, передачи их выполнения полностью в руки самой же военной администрации, отсутствия реального парламентского, экспертного и общественного контроля процесса реформирования как в концепции реформы, так и в ее практическом осуществлении было немало просчетов, нестыковок и больших издержек [1. С. 33]. На сегодняшний день ни в одном из законодательных актов не установлены основания для производимых изменений структур военных ведомств, не установлено обязательности сопутствующих изменений законодательной базы. В результате имеют место несогласованность императивных властных решений высших должностных лиц государства и имеющегося военного законодательства относительно функционирования воинских формирований. В качестве примера можно привести переподчинение командующим войсками военных округов войск и сил ВМФ, ВВС, ВДВ, иных воинских формирований, ранее подчинявшихся центральным органам военного управления. К сожалению, указанное переподчинение произошло ранее правовой регламентации процесса организации их совместных действий. По словам начальника Генерального штаба ВС РФ «наставления, регламентирующие применение разноведомственных группировок войск (сил), на сегодняшний день отсутствуют» [3, С. 14 – 23]. До настоящего времени не разработано в юридической науке цельного механизма оперативного подчинения и подчинения по специальным вопросам различным военачальникам и органам военного управления. Приведенные формы отношений власти-подчинения не являются полными и не наделяют соответствующего воинского руководителя дисциплинарной властью по отношению к тем должностным лицам, которые ему подчинены в оперативном отношении либо по специальным вопросам. Объясняется данное положение тем, что при оперативном и специальном подчинении соответствующие переданные в подчинение должностные лица не вышли из подчинения своих штатных командиров (начальников), именно последние и обладают по отношению к ним всей полнотой дисциплинарной власти как единоначальники (ст. 10 Дисциплинарного Устава ВС РФ). Так, Верховный Суд РФ признал незаконным дисциплинарное взыскание, наложенное помощником командующего войсками военного округа по правовой работе на помощника командира полка по правовой работе по причине отсутствия у первого из них соответствующих полномочий . Не обладая властными полномочиями в части дисциплинарной ответственности, не обладая полномочиями по отстранению от должности провинившихся нижестоящих руководителей, соответствующие Командующие войсками военных округов не обладают и всей полнотой власти, что затрудняет выполнение ими управленческих функций. Подводя итог, можно сделать вывод, что любая перестройка системы управления военной организацией должна быть связана с одновременным и адекватным изменением функций и задач структурных элементов данной системы. К сожалению, так происходит далеко не всегда. Зачастую во главу угла военных реформ в качестве ставятся политические или экономические цели (например, сокращение управленческих звеньев или количества личного состава) вместо обеспечения повышения боеспособности войск. Кроме того, спецификой военного строительства является то, что оно осуществляется, главным образом, не во исполнение законодательных актов (они очень в малой степени регламентируют данные вопросы), а во исполнение политико-правовых актов (Стратегий, концепций, Доктрин, Плана обороны, Плана строительства ВС РФ и т.п.). Следовательно, на сегодняшний день законодательная основа трансформации структуры военной организации государства обладает большой долей пробельности, нередко имеет место лишь последующее нормативное закрепление статуса вновь созданных органов военного управления и их полномочий без внесения необходимых корректировок в Общевоинские и Боевые уставы, Наставления и Руководства по применению войск и сил. Вполне возможно, что такой процесс реформирования связан с повышенной степенью секретности мероприятий в области военного строительства и обороны страны. Однако, в этом вопросе следует поддержать справедливую критику инициаторов реформ со стороны бывшего заместителя комитета Госдумы по обороне М. Бабича о том, что «закрывать информацию следует о новых системах вооружений, численности и дислокации конкретных частей, но никак не о сути и методах проведения реформы» . Фактически же ни широкой общественности, ни даже военным экспертам не были известны ни авторы военной реформы, ни ее реальные цели, ни критерии оптимизации, по которым должны были проводиться преобразования. Такое положение дел, когда военная реформа проводится не на основании нормативного правового акта, означает и наличие пробела в правовом регулировании в данном вопросе военного строительства. Правильно ли поступил автор реформ в условиях молчания закона или неправильно – в военной сфере в мирное время сразу не поймешь. Оспорить в суде такого рода решения также не представляется возможным ввиду отнесения их в плоскость целесообразности, а не законности. Как констатировали депутаты Государственной Думы, до настоящего времени в России не удалось сформировать в полной мере упорядоченную и сбалансированную систему военного законодательства. Законодательно не решенными остаются вопросы построения военной организации государства, не обозначены задачи и направления ее деятельности, а также о деятельности ее составляющих; не решены вопросы о главном руководящем органе в военное время и его задачах, порядке функционирования и полномочиях [2, С. 18]. Подготовить предложения о необходимости разработки нормативно-правового акта, регламентирующего вопросы военного строительства в Российской Федерации рекомендовали и члены комитета Совета Федерации по обороне . Таким образом, проводимые в последние годы в России военные реформы миновали стадии общественного обсуждения и анализа со стороны экспертного сообщества (даже от членов Академии военных наук). В отличие от административной реформы, мероприятия которой были проведены на основании открытых нормативных правовых актов: Указа Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации , подобные плановые мероприятия военной реформы не были обличены в форму нормативных правовых актов. Офицеры и генералы узнавали о направлениях реформ уже как о свершившемся факте, не подлежащем обсуждению. Как верно замечал адмирал А.В.Колчак, «одного приказания играть симфонию Бетховена иногда бывает недостаточно, чтобы ее играли как следует». Специалисты в области государственного администрирования совершенно справедливо отмечают, что затевая те или иные изменения, необходимо четко представлять себе их цель, прогнозировать желаемые результаты, оценивать связанные с ними бюджетные расходы на предмет их эффективности, наконец, понимать те выгоды, которые получат в результате преобразований общество и государство. Думается, утверждение любых изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти, которое юридически оформляется соответствующим президентским указом (либо актом руководителя федерального органа исполнительной власти), должно сопровождаться официальным разъяснением целесообразности принятого управленческого решения [7, С. 135 – 157]. По мнению автора, формирование любой системы управления должно строиться исходя из запланированных для нее функций и возложенных задач. Ячейки в штатном расписании должны появляться строго в соответствии с обозначенной формулой, чтобы соблюсти принцип эффективности и экономичности построения государственных структур. Проводимые в прошлом военные реформы должны стать уроком для современных реформаторов, чтобы не допустить тех просчетов, которые были допущены предшествующими зачинателями реформ. Ведь от непродуманной концепции реформы могут пострадать не только интересы обороноспособности, но и судьбы тысяч людей, вынужденных, например, увольняться с военной службы или переквалифицироваться для работы по иным специальностям. В настоящее время назрела необходимость четко определить компетенцию каждого органа военного управления с тем расчетом, чтобы не дублировать их функции, не вмешиваться без надобности в сферу деятельности друг друга, и одновременно оптимизировать прохождение управленческой информации по вертикали иерархической структуры. В свою очередь, любое реформирование структуры и системы управления, введения новых органов управления, изменения связей между ними, введение новых средств и методов управления должно неминуемо влечь и корректировку нормативно-правовой базы, касающейся регламентации военного управления, а также строительства военной организации. Задача же военного права не идти вдогонку проводимым реформам, а предвосхищать их ход. Библиография: 1. Военная реформа России: состояние и перспективы / А.Арбатов, В.Дворкин. М., 2013. 79 с. 2. Вылугин В.В. Проблемные вопросы законодательной базы Российской Федерации в области обеспечения военной безопасности государства и возможные пути их решения // Совершенствование военного законодательства. М.: Издание Государственной Думы. 2013. 64 с. 3. Герасимов В.В. Роль Генерального штаба в организации обороны страны в соответствии с новым Положением о Генеральном штабе // Вестник Академии военных наук. 2014. № 1. С. 14 – 23. 4. Глухов Е.А., Мишуков М.В. Военный округ в условиях реформирования: проблемы правового регулирования // Военное право. 2011. № 4. С. 149 – 170. 5. Глухов Е.А. Внешняя структура и правовое положение органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2022. № 3. С. 20 – 33. 6. Глухов Е.А. Принципы военного права в сфере военного управления // Военное право. 2022. № 1. С. 71 – 82. 7. Гришковец А.А. Административная реформа в Российской Федерации: истоки, современное состояние, перспективы // Труды Института государства и права РАН. 2020. Т. 15. № 2. С. 135 – 157. 8. Попов Л.Л., Мигачев Ю.И. Административное право Российской Федерации: учебник. М.: РГ-Пресс, 2019. 544 с. 9. Савченко В.Ф. Теория военного управления: история и современность // Военная мысль. 2007. № 11. С. 50 – 58.
|
|
|
